隆化县人民政府

行政复议决定书

隆政复决字〔2022〕05号

申请人：隆化县某某矿业有限公司

法定代表人：苏某某

委托代理人：曹某某

被申请人：隆化县苔山镇人民政府

法定代表人：刘然，镇长  

委托代理人：连宝忠，隆化县苔山镇人民政府综合行政执法队工作人员

申请人对被申请人于2022年6月23日作出的行政处罚决定不服，于2022年7月4日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。

申请人称，2022年6月23日收到隆化县苔山镇人民政府作出行政处罚决定书。被申请人以申请人自2012年至2022年4月未经国土资源行政主管部门审批，违法占地34.77亩进行选厂建设，不符合土地利用总体规划，责令申请人将非法占用的土地所有权退还给茅茨路村委会，并处罚款347，681.7元。申请人认为，被申请人认定事实不清，适用法律错误，被申请人的处罚显失公允，应予以撤销。具体理由如下：

一、实施处罚主体不适格，程序违法。被申请人对行政管理相对人进行处罚的依据是2021年3月31日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，自2021年7月15日起施行的《河北省乡镇和街道行政执法条例》。该条例第十条第二款规定“乡镇和街道行政执法人员经公共法律知识和专业法律知识培训，考试合格取得行政执法资格和行政执法证件后，方可上岗执法”，第二十条规定“乡镇和街道行政执法人员在开展调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示行政执法证件。当事人或者有关人员有权要求行政执法人员出示行政执法证件，行政执法人员拒不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。然而被申请人执法工作人员在向申请人调查核实和询问违法占地情况时没有一个人向我们出示行政执法证件，其行为严重违反《河北省乡镇和街道行政执法条例》的上述规定，程序违法，实施行政处罚主体不适格，其作出的处罚决定应予以撤销。

二、被申请人认定事实不清。1.隆化县某某矿业有限公司是在2014年5月承接隆化县某某选矿厂债权债务的基础上转制而来。隆化县某某选矿厂是围场县人孔某某于2005年8月19日在隆化县苔山镇茅茨路村北沟原铁道兵营部遗址上设立的个人独资企业，企业占地除租用原隆化县某某矿治有限公司4.28亩集体建设用地外，又分别与茅茨路村委会及果园承包人吕某某签订土地承包协议建设尾矿库和选矿厂。其建设依据是2005年5月26日隆化县发展计划局《关于隆化镇新建隆化县某某选矿厂项目立项批复》“一、项目建设内容及规模，该项目选址在茅茨路村，占地面积21亩（均为非耕地)，年产铁精粉10万吨”。原隆化县国土资源局依据发改局的立项批复将企业占地调整为采矿用地。被申请人作出处罚认定的事实依据为：“经核实，该地块不符合土地利用总体规划”。隆化县政府规划、国土等主管部门的文件已经明确了企业建设选矿厂占地规模和地类性质，怎么能说不符合土地利用总体规划呢？虽然《河北省乡镇和街道行政执法条例》赋予了乡镇政府综合执法权，但镇政府不能完全否定历史上县政府主管部门的专业法律文件的效力。2.申请人和隆化县苔山镇茅茨路村委会均认可企业建设占用的土地所有权是归茅茨路村委会所有，我们只是使用人而已，不涉及退还问题。

三、被申请人行政处罚适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”。申请人及其前身隆化县某某选矿厂自2005年开始使用这宗土地建设选矿厂，时隔17年后的今天才对其进行处罚，不但违背法律的权威性和严肃性，也触及了法律适用的时效性。申请人认为被申请人行政处罚的具体行政行为已经超过追诉时效，不应当对申请人再进行处罚。

四、被申请人对申请人占用土地行为的行政处罚有失公允。申请人占用集体土地进行选矿厂建设是历史形成的，不是现在才发生的，纵观隆化县矿山企业占用土地与申请人性质相同者比比皆是，就是与申请人毗邻的兴隆矿业公司占地数量相比也是小巫见大巫。同是占用茅茨路村委会所有的土地进行建设，人家就可以大行其道，而我们却要接受被申请人的处罚，有失公允。

申请人认为，综上所述书，被申请人作出的行政处罚决定书主体不适格，认定事实不清，法律适用错误且有失公平、公正原则，为维护申请人自身合法权益，纠正被申请人的违法行为，根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，特向隆化县政府申请复议，望支持申请人的复议请求。

被申请人称，一、本案实施处罚主体适格，程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布”。《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第八条规定：“乡镇人民政府和街道办事处应当按照相对集中行使行政处罚权要求，整合乡镇和街道现有站所、分局和县级人民政府有关行政执法部门下放的执法力量，组建乡镇和街道综合行政执法机构，以乡镇人民政府和街道办事处名义依法开展执法工作”。《隆化县人民政府办公室关于下放自然资源领域行政处罚事项的通知》(2020年2月26日)将“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准违法占用土地的处罚”下放到乡镇人民政府。苔山镇2021年7月2日进行机构改革，成立苔山镇综合行政执法队，同年11月份上报了办理执法证的相关材料，执法证件正在办理之中，河北省行政执法管理系统可查。综上，被申请人实施行政执法主体合法。

二、被处罚人违法事实清楚。2022年4月份隆化县某某有限公司对申请人的厂区进行了现场实测。被申请人于2022年6月9日向隆化县自然资源和规划局发函核实申请人厂区占地的地类及规划。6月13日，隆化县自然资源和规划局回函：该地块坐落在苔山镇茅茨路村，地类为采矿用地及未利用地，不在土地利用总体规划确定的允许建设区内。被申请人认定申请人厂区用地不符合土地利用总体规划事实清楚。申请人提出“申请人和隆化县苔山镇茅茨路村委会均认可企业建设占用的士地所有权是归茅茨路村委会所有，我们只是使用人而已，不涉及退还问题”，被申请人依据《国土资源违法行为查处工作规程》第66页查处注意事项第二条：违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地可以并处罚款。被申请人作出的行政处罚事实清楚，并无不妥。

三、答辩人做出的行政处罚适用法律正确。最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复(1997)法行字第26号(1998年5月4日公布)国土资源部：你部（原国家土地管理局）(1997)国土（法）字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。申请人厂区占用土地至2022年6月份依然占用，并未恢复土地原状，应视为继续状态，被申请人对申请人作出行政处罚并未超过追诉时效。

四、答辩人对被处罚人违法占用土地行为的行政处罚公平、公正。被申请人对辖区内的违法用地的企业及个人正在进行排查处理，申请人提到的企业，被申请人已对其立案处理，不存在区别对待的问题。

被申请人认为，答辩人于2022年6月23日作出的行政处罚决定书行政执法主体合法，认定事实清楚，适用法律正确，请依法予以维持。

经审理查明：申请人隆化县某某矿业有限公司位于隆化县苔山镇茅茨路村。2022年4月26日，被申请人对申请人涉嫌违法占地行为决定立案调查。被申请人综合行政执法大队工作人员调查询问了申请人董事曹某某，联合隆化县某某有限公司工作人员对申请人厂区占地进行了现场勘测，并套核第二次全国土地调查2011年数据库、土地利用总体规划（2010-2020），认定申请人存在违法占地的事实。被申请人于2022年6月14日作出行政处罚告知书及苔行政处罚听证告知书，将拟对申请人所作行政处罚的事实、理由和依据及其享有的要求举行听证的权利等告知申请人，并于当日向申请人直接送达。2022年6月23日，被申请人作出行政处罚决定书，内容为：一、责令将非法占用的23178.78平方米土地所有权退还给茅茨路村民委员会；二、并处非法占用的土地23178.78平方米，每平方米15.00元的罚款，合计人民币壹拾肆万柒仟陆佰捌拾壹元柒角整（¥：347681.7元），并于当日直接向申请人送达了该行政处罚决定书。

上述事实有违法线索登记表、立案呈批表、曹某某询问笔录、现场勘测笔录、申请人选厂占地实测图、隆化县自然资源和规划局关于回复苔山镇人民政府核实违法占地地类和规划情况的函、现场照片、调查报告、行政处罚告知书及送达回执、行政处罚听证告知书及送达回执、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及送达回执等证据予以证明，本机关予以采信。

本机关认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第八条规定“乡镇人民政府和街道办事处应当按照相对集中行使行政处罚权要求，整合乡镇和街道现有站所、分局和县级人民政府有关行政执法部门下放的执法力量，组建乡镇和街道综合行政执法机构，以乡镇人民政府和街道办事处名义依法开展执法工作”。我县根据中共河北省委办公厅、河北省人民政府关于印发《河北省推进乡镇和街道综合行政执法改革的工作方案》（冀办〔2020〕24号）的通知要求，于2020年9月23日组建乡镇街道综合行政执法队，赋予乡镇政府和街道办事处行政处罚权。2022年2月26日，隆化县人民政府办公室《关于下放自然资源领域行政处罚事项的通知》将“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的处罚”下放至乡镇政府和街道办事处。综上，被申请人苔山镇人民政府负有对其行政区域内涉嫌违法占用土地的行为进行查处的法定职责。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚”。第四十二条规定“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。第五十五条规定“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第二十条规定“乡镇和街道行政执法人员在开展调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示行政执法证件。当事人或者有关人员有权要求行政执法人员出示行政执法证件，行政执法人员拒不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。综上，被申请人作为执法机关应当依照法定程序实施行政处罚，且行政执法人员只有具备了合法有效的执法证件，才能进行执法活动。综合本案证据材料，被申请人苔山镇人民政府并没有向本机关提交该案办案人员的行政执法证件，不能证明参与该案的办案人员具有行政执法资格。本机关认为，被申请人在办理隆化县某某矿业有限公司涉嫌违法占地行政处罚一案中违反法定程序。

被申请人处罚决定书认定“所占地类为其他草地207.59平方米、采矿用地22971.19平方米，经核实，该地块不符合土地利用总体规划”，并根据前述事实认定申请人违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第二条第三款及第四十三条之规定，续而做出处罚。本机关认为，第一，处罚决定在违法事实方面认定申请人实施了违反建设用地权属管理制度、土地用途管理制度的行为，认定违反的规制条款中，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条属于建设用地管理的制度。但《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条、第七十六条对于使用农用地进行建设的行为设定了规制和惩罚条款，而被议处罚决定并未对申请人使用草地进行建设的违反土地用途管理制度的行为进行处理。决定书在事实认定和法律适用上不相符合；第  二，处罚决定所依据的法规和规范性文件只列明名称而未明示具体条款，且未适用与认定的违法行为相对应的上位法依据，属于适用罚则条款不明；第三，处罚决定认定被申请人建设行为不符合土地利用总体规划。自2007年起各版《中华人民共和国城乡规划法》均对规划违法行为进行了规制并设定了罚则，被申请人应结合自身的职责范围对申请人是否存在规划违法行为进行调查处理或转交具有职权的机关处理。综上，被申请人处罚决定在事实认定与法律适用两方面存在矛盾、处罚事项没有确定的法律依据、对于查明的违法行为未予处理或转交。另，处罚决定认定申请人的违法事实分别发生在2012年和2022年，期间相应的法律均有修正，虽然违法行为所涉及的规制条款并未修正，但条文序号有所改变。对于2022年的违法行为引用此前的法律条款不易为申请人和社会接受和理解。被申请人在适用法律上对于2022年的违法行为应援适用行为发生后的法律条文，本机关在此一并指正。   

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项1、2、3、5目之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的行政处罚决定。                                                                              

如对本决定不服，可以自收到决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。          

2022年8月29日

                                 （行政复议机关印章）